Imagine descobrir que uma fatia relevante do dinheiro que paga hospitais, estradas e escolas na sua cidade foi decidida por alguém que, oficialmente, ninguém consegue identificar. Foi exatamente isso que aconteceu no Brasil entre 2020 e 2022, num episódio que ficou conhecido como orçamento secreto.
Entender essa história, e o que veio depois dela, ajuda a explicar por que o país viveu, nos últimos anos, uma das disputas mais silenciosas e mais decisivas de sua democracia recente. Para tanto, foi feita uma pesquisa baseada na revisão de literatura sobre economia política do orçamento, controle da corrupção e a análise da evolução das regras orçamentárias no Brasil. Usou-se uma abordagem de jogos para identificar a racionalidade por detrás do processo de desmantelamento da ordem orçamentária. O artigo foi publicado na revista acadêmica Rendición de Cuentas . Os pesquisadores são Marcos Fernandes Gonçalves da Silva, Marco Antonio Teixeira Carvalho e Alexis Vargas, da FGV EAESP.
Tudo começou com um código contábil: o RP9. A partir de 2020, esse identificador passou a marcar recursos incluídos no orçamento pelo relator-geral, o parlamentar responsável por costurar o parecer final da proposta orçamentária no Congresso. Diferentemente de outras emendas, vinculadas a um parlamentar ou a uma bancada identificáveis por lei, as emendas de relator não diziam quem havia pedido o dinheiro, nem para onde ele realmente ia. Em 2020, elas já respondiam por mais da metade — 51,89% — de tudo o que foi movimentado em emendas parlamentares naquele ano. Em 2021, a proporção seguiu praticamente igual.
Como o fim do orçamento secreto deu lugar a novos mecanismos de distribuição de recursos públicos
O problema não era só a falta de identificação. O Tribunal de Contas da União constatou que o instrumento, criado para corrigir erros e omissões no orçamento, vinha sendo usado para bem mais do que isso, pressionando o cancelamento de despesas obrigatórias e concentrando recursos de forma pouco explicável em determinados municípios. Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou o modelo inconstitucional, por violar os princípios de publicidade, impessoalidade e transparência que deveriam reger qualquer gasto público, e obrigou a divulgação retroativa de quem pediu e recebeu cada real distribuído entre 2020 e 2022.
Fechada essa porta, no entanto, os incentivos que a haviam criado continuaram de pé — e um novo instrumento ganhou força: a chamada emenda PIX, que transfere dinheiro diretamente a prefeituras e governos estaduais, sem exigir convênio, plano de trabalho ou cronograma prévio. Rápida e prática, ela também dispensou boa parte das salvaguardas de rastreabilidade. Em 2024, 78% dos parlamentares que usaram esse tipo de emenda deixaram de detalhar destinatário final ou finalidade do gasto em pelo menos uma delas. Entre 2021 e 2025, o total pago em emendas parlamentares quase dobrou, crescendo quatro vezes mais rápido que o orçamento federal como um todo.
O problema vai além dos políticos e está nas regras
Por que isso se repete, ano após ano, seja qual for o governo? A resposta está menos na índole dos políticos e mais no desenho das regras do jogo. O Brasil tem uma das fragmentações partidárias mais altas do mundo — na última eleição, 20 partidos elegeram deputados, e os dois maiores somaram menos de 36% das cadeiras. Qualquer presidente precisa negociar apoio com dezenas de legendas para governar. Quando essa negociação deixa de passar por ministérios e programas de governo compartilhados e passa a depender de repasses discricionários de dinheiro, cada parlamentar ganha um incentivo individual para extrair o máximo de recursos para sua base, mesmo sabendo que o uso descoordenado desses recursos, somado, produz um resultado pior para todos: menos planejamento, mais fragmentação, mais espaço para irregularidades. É o mesmo dilema que explica por que recursos naturais de uso comum ou compartilhado tendem a ser sobre-explorados, pois ninguém individualmente tem interesse individual em preservá-los.
Os efeitos práticos já aparecem nos dados, especialmente na saúde. Entre 2019 e 2024, os valores pagos via emendas para atenção especializada cresceram mais de 79% para estados e 120% para municípios, crescimento que, à primeira vista, parece positivo, mas que veio acompanhado de forte desigualdade regional e do direcionamento de quase um terço desses recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, sobre as quais praticamente não há monitoramento consolidado.
Entre 2023 e 2025, o Judiciário, os tribunais de contas e a Controladoria-Geral da União reagiram com uma combinação pouco comum de decisões, normas e auditorias, criando regras de rastreabilidade que hoje tornam o sistema mais transparente do que era. Mas a experiência recente deixa um alerta: fechar uma porta sem mudar os incentivos que a abriram tende a apenas empurrar a opacidade para o próximo instrumento disponível. Regular bem o orçamento não é detalhe técnico: é requisito básico para que a democracia funcione para quem depende dela, ou seja, a cidadania.
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Foto: Antonio Augusto/STF
